Pelantikan Komjen Pol. Dedi Prasetyo (Mantan Wakapolri) sebagai Kepala Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) oleh Presiden Prabowo Subianto di Istana Negara pada 1 Oktober 2026 menghadirkan harapan baru bagi perjalanan reforma agraria Indonesia. Pelantikan itu berlangsung hanya beberapa hari setelah DPR dan pemerintah menyetujui Rancangan Undang-Undang tentang Pengaturan Reforma Agraria menjadi undang-undang (22 September 2026).
Dua momentum tersebut menunjukkan bahwa reforma agraria kini memasuki babak kelembagaan dan hukum yang baru. Sementara itu, persoalan agraria di lapangan masih menyisakan pekerjaan rumah yang tidak kecil.
Pertanyaannya sederhana, tetapi mendasar: apa yang akan berubah bagi rakyat setelah Kepala BRAN dilantik?
Pertanyaan itu penting karena reforma agraria bukan sekadar urusan kelembagaan pemerintah. Di balik istilah “reforma agraria” terdapat petani yang menguasai lahan sangat kecil, masyarakat yang berhadapan dengan konflik tanah, komunitas yang mempertahankan ruang hidupnya, dan kelompok masyarakat yang masih berjuang mendapatkan akses terhadap tanah sebagai sumber penghidupan.
Oleh karena itu, pelantikan Kepala BRAN seharusnya tidak dibaca hanya sebagai peristiwa politik-birokratik. Ia harus menjadi momentum untuk menagih kembali janji negara tentang keadilan agraria.
Kepala BRAN telah dilantik. Tetapi pekerjaan sesungguhnya justru baru dimulai.
Reforma Agraria Tidak Boleh Berhenti pada Sertifikat
Selama bertahun-tahun, pembicaraan mengenai pertanahan sangat dekat dengan istilah kepastian hukum. Tanah didaftarkan, sertifikat diterbitkan, data diperbarui, batas bidang ditetapkan, dan administrasi pertanahan ditertibkan. Semua itu penting. Kepastian hukum atas tanah merupakan fondasi yang tidak dapat diabaikan.
Akan tetapi, reforma agraria mempunyai cakupan yang lebih luas daripada sekadar legalisasi aset. Borras (2006) mengingatkan bahwa tidak setiap pemberian hak atas tanah dapat secara otomatis disebut sebagai reforma agraria yang benar-benar redistributif. Yang penting bukan hanya perubahan administratif atas tanah, melainkan apakah terjadi perubahan nyata dalam struktur penguasaan dan distribusi tanah.
Oleh karena itu, pertanyaan reforma agraria tidak boleh berhenti pada siapa yang memegang sertifikat. Ia harus bergerak kepada pertanyaan yang lebih mendasar: siapa yang menguasai tanah, seberapa besar penguasaannya, untuk apa tanah digunakan, siapa yang memperoleh manfaat, dan siapa yang kehilangan akses?
Tanah yang telah bersertifikat belum tentu mencerminkan keadilan agraria. Sebaliknya, keadilan agraria menuntut agar kepastian hukum berjalan bersama dengan penataan penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan tanah secara lebih adil.
Angka yang Mengingatkan Kita: 17,25 Juta Petani Gurem
Jika ingin melihat mengapa reforma agraria tetap penting, kita tidak perlu selalu memulai dari teori. Lihat saja data pertanian nasional. Sensus Pertanian 2023 mencatat terdapat 17.251.432 petani gurem di Indonesia, yakni petani yang mengusahakan lahan pertanian kurang dari 0,5 hektare. Jumlah tersebut merupakan bagian dari 27.802.434 petani pengguna lahan pertanian.
Angka tersebut berbicara banyak. Ia menunjukkan bahwa persoalan agraria bukan sekadar persoalan bagaimana menerbitkan sertifikat. Ada persoalan mengenai skala penguasaan tanah dan kemampuan tanah menopang kehidupan petani.
Bahkan jika seseorang memiliki kepastian hukum atas sebidang tanah, pertanyaan berikutnya tetap harus diajukan: apakah luas tanah tersebut cukup untuk menopang kehidupan keluarganya? Apakah ia mempunyai akses terhadap modal? Apakah tersedia infrastruktur, teknologi, pasar, dan pendampingan? Apakah tanah tersebut dapat dipertahankan sebagai sumber penghidupan antargenerasi?
Di sinilah konsep access reform menjadi penting. Borras dan Franco (2005) menempatkan reforma agraria tidak hanya dalam konteks distribusi tanah, tetapi juga hubungan antara tanah, penghidupan, dan perubahan struktur sosial. Tanah yang diberikan tanpa dukungan akses dapat menghasilkan kepemilikan formal tanpa transformasi kesejahteraan.
Oleh karena itu, keberadaan jutaan petani gurem seharusnya menjadi salah satu ukuran penting dalam membaca agenda reforma agraria Indonesia. Reforma agraria harus mampu menjawab bukan hanya siapa mendapatkan tanah, tetapi apakah tanah tersebut mampu mengubah kehidupan penerimanya.
Di Sisi Lain, Konflik Agraria Belum Mereda
Persoalan berikutnya adalah konflik. Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mencatat sedikitnya 341 konflik agraria sepanjang 2025, meningkat dibandingkan 295 konflik pada 2024. Konflik tersebut mencakup area sekitar 914.575 hektare dan berdampak kepada 123.612 keluarga di 428 desa. (Databoks, Kata Data, 2026). Data KPA tersebut menunjukkan bahwa konflik agraria masih menjadi persoalan besar dalam tata kelola agraria nasional.
Angka tersebut harus dibaca secara hati-hati karena merupakan data pemantauan organisasi masyarakat sipil dengan metodologi dan sumber data tersendiri. Namun, sebagai indikator masalah sosial agraria, angka itu tetap penting untuk diperhatikan.
Sebab, konflik agraria bukan sekadar sengketa mengenai batas tanah. Di dalamnya sering terdapat persoalan sejarah penguasaan, klaim hak, izin usaha, kawasan hutan, pembangunan, investasi, masyarakat adat, serta ketimpangan posisi antara para pihak.
Ketika konflik terus muncul, maka keberhasilan reforma agraria tidak cukup diukur dari berapa banyak bidang tanah yang telah didistribusikan. Negara juga harus ditanya: berapa konflik yang berhasil diselesaikan secara adil?
Pertanyaan ini menjadi semakin relevan bagi Badan Reforma Agraria Nasional. Sebuah lembaga reforma agraria tidak boleh hanya menjadi lembaga yang membagikan tanah. Ia juga harus mampu menjadi bagian dari solusi terhadap persoalan yang membuat tanah menjadi sumber konflik.
Di Sisi Lain Lagi, Negara Juga Telah Bekerja
Namun, tulisan tentang reforma agraria tidak boleh jatuh pada kesimpulan bahwa negara tidak melakukan apa-apa. Justru terdapat capaian yang cukup besar.
Kementerian ATR/BPN melaporkan bahwa hingga 2026 telah ditetapkan redistribusi sebanyak 6.198.538 bidang tanah dengan luas mencapai 4.391.091,68 hektare. Pada saat yang sama, pendaftaran tanah secara nasional telah mencapai 129,5 juta bidang.
Angka redistribusi tersebut tentu tidak kecil. Karena itu, persoalannya bukan lagi sekadar apakah negara melakukan reforma agraria atau tidak. Persoalan yang lebih penting adalah bagaimana membaca capaian tersebut dalam perspektif keadilan agraria.
Lebih dari enam juta bidang tanah telah ditetapkan untuk redistribusi. Tetapi setelah tanah itu diterima, apa yang terjadi? Apakah penerima memiliki modal untuk mengusahakannya? Apakah mereka memperoleh pendampingan? Apakah ada akses pasar? Apakah tanah tersebut benar-benar produktif? Apakah penerima mampu mempertahankan tanah tersebut? Apakah kesejahteraan mereka meningkat?
Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan untuk mengecilkan capaian redistribusi. Justru sebaliknya, pertanyaan tersebut diperlukan agar redistribusi tanah tidak berhenti sebagai output administratif, tetapi benar-benar menghasilkan outcome sosial-ekonomi.
Reforma Agraria Administratif versus Reforma Agraria Substantif
Di sinilah paradigma reforma agraria perlu diperbarui. Reforma agraria administratif berorientasi pada keluaran: sertifikat diterbitkan, bidang tanah didata, objek redistribusi ditetapkan, dan program diselesaikan sesuai target.
Reforma agraria substantif bergerak lebih jauh. Ia menilai apakah penguasaan tanah menjadi lebih adil, apakah konflik berkurang, apakah masyarakat memperoleh akses terhadap sumber penghidupan, dan apakah tanah yang menjadi objek reforma agraria benar-benar meningkatkan kesejahteraan penerimanya.
Borras (2007) menunjukkan bahwa reforma agraria tidak berlangsung dalam ruang politik yang netral. Kebijakan redistribusi tanah selalu berhadapan dengan relasi kekuasaan, kepentingan ekonomi, kapasitas negara, dan kekuatan sosial yang berbeda.
Karena itu, angka 6,2 juta bidang redistribusi harus ditempatkan berdampingan dengan angka 17,25 juta petani gurem dan 341 konflik agraria dalam satu tahun.
Ketiga angka itu tidak dapat dibandingkan secara matematis karena mengukur hal yang berbeda. Tetapi secara substantif, ketiganya menunjukkan satu hal: pekerjaan reforma agraria masih jauh dari selesai.
Di satu sisi terdapat capaian redistribusi dalam skala besar. Di sisi lain masih terdapat jutaan petani dengan penguasaan lahan kurang dari setengah hektare dan ratusan konflik agraria dalam satu tahun.
Di sinilah ukuran keberhasilan reforma agraria harus dinaikkan. Bukan lagi sekadar: Berapa bidang yang telah didistribusikan?, Tetapi: Berapa ketidakadilan yang berhasil dikurangi?
Jangan Sampai Badan Reforma Agraria Nasional Hanya Menjadi “Badan Baru”
Kepala BRAN telah dilantik. Struktur organisasi akan dibangun. Program kerja akan disusun. Tetapi publik berhak menunggu lebih dari sekadar struktur.
Pertanyaan yang harus diajukan adalah: apakah Badan Reforma Agraria Nasional akan menjadi sekadar badan baru dengan struktur birokrasi baru, atau benar-benar menjadi instrumen perubahan dalam tata kelola agraria nasional?
Pertanyaan tersebut semakin penting karena Kementerian ATR/BPN sendiri mengakui bahwa reforma agraria masih menghadapi sejumlah tantangan, antara lain ketersediaan objek yang clean and clear, ketepatan sasaran penerima manfaat, kesinambungan antara penataan aset dan penataan akses, serta efektivitas kelembagaan di tingkat pusat dan daerah. Pernyataan itu disampaikan Wakil Menteri ATR/Wakil Kepala BPN Ossy Dermawan dalam FGD bersama Komisi II DPR RI pada Juli 2026 lalu.
Dengan demikian, problem access reform bukan semata kritik dari luar pemerintah. Pemerintah sendiri mengakui bahwa kesinambungan antara penataan aset dan penataan akses masih menjadi tantangan. Ini penting. Artinya, agenda Badan Reforma Agraria Nasional seharusnya tidak dimulai dari nol. Sudah terdapat pengalaman, program, data, dan kelembagaan yang dapat menjadi fondasi. Tantangannya adalah bagaimana mengintegrasikan semuanya menjadi satu sistem reforma agraria yang lebih substantif.
Lima Ujian Kepala Badan Reforma Agraria Nasional
Kepala BRAN setidaknya menghadapi lima ujian.
Pertama, ujian redistribusi. Apakah redistribusi tanah mampu mengurangi ketimpangan penguasaan tanah dan memberikan manfaat nyata kepada penerima? Borras (2006) mengingatkan bahwa transfer tanah secara formal belum tentu berarti redistribusi yang benar-benar mengubah struktur agraria.
Kedua, ujian konflik. Apakah BRAN mampu membantu menyelesaikan konflik agraria secara adil, transparan, dan berkelanjutan? Konflik tanah tidak cukup diselesaikan dengan dokumen administratif. Penyelesaian harus menyentuh akar persoalan dan posisi para pihak.
Ketiga, ujian petani gurem. Dengan lebih dari 17 juta petani gurem menurut Sensus Pertanian 2023, reforma agraria harus memiliki orientasi yang jelas terhadap kelompok yang penguasaan lahannya sangat kecil.
Keempat, ujian access reform. Tanah yang diberikan harus dapat menjadi sumber penghidupan. Pemerintah sendiri pada 2026 menegaskan bahwa reforma agraria bukan hanya legalisasi aset, tetapi juga memastikan penataan akses agar tanah yang diberikan memberikan manfaat ekonomi bagi masyarakat.
Kelima, ujian keberanian kelembagaan. BRAN harus mampu bekerja melampaui batas-batas sektoral. Konflik agraria dapat bersinggungan dengan pertanahan, kehutanan, perkebunan, pertambangan, pembangunan infrastruktur, investasi, bahkan kebijakan pangan dan energi.
Karena itu, reforma agraria tidak mungkin dikerjakan oleh satu kementerian secara sendirian.
Jangan Lagi Bertanya: Berapa Sertifikat?
Cara pandang terhadap keberhasilan reforma agraria harus diubah. Jangan hanya bertanya berapa sertifikat yang diterbitkan. Tanyakan berapa konflik yang diselesaikan.
Jangan hanya menghitung berapa hektare tanah yang didistribusikan. Tanyakan apakah ketimpangan penguasaan tanah berkurang. Jangan hanya menghitung berapa penerima reforma agraria yang ditetapkan. Tanyakan apakah kehidupan mereka berubah. Jangan hanya menghitung berapa program yang selesai. Tanyakan apakah masyarakat menjadi lebih berdaya setelah program tersebut dilaksanakan.
Di sinilah konsep outcome menjadi penting. Output adalah tanah yang didistribusikan. Outcome adalah perubahan kehidupan yang terjadi setelah tanah itu diterima.
Borras dan Franco (2005) mengingatkan pentingnya melihat reforma agraria dalam kaitannya dengan penghidupan masyarakat. Dengan perspektif tersebut, reforma agraria harus dinilai bukan hanya berdasarkan apa yang dilakukan negara, tetapi juga berdasarkan apa yang berubah dalam kehidupan masyarakat.
Maka, keadilan agraria harus menjadi outcome, bukan sekadar output reforma agraria.
Agenda Badan Reforma Agraria Nasional: Dari Redistribusi Menuju Transformasi
Karena itu, ada beberapa agenda yang layak menjadi prioritas.
Pertama, membangun basis data agraria nasional yang terintegrasi. Data mengenai penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan, konflik, kawasan hutan, aset negara, dan status hukum tanah harus dapat dibaca sebagai satu kesatuan.
Kedua, menjadikan penyelesaian konflik sebagai indikator utama reforma agraria. Negara perlu mengetahui bukan hanya berapa konflik yang tercatat, tetapi berapa yang diselesaikan, berapa yang belum, dan mengapa.
Ketiga, memastikan redistribusi selalu diikuti access reform. Penerima tanah membutuhkan modal, teknologi, infrastruktur, pendampingan, dan akses pasar.
Keempat, menjadikan petani gurem sebagai salah satu kelompok prioritas. Data BPS harus menjadi dasar kebijakan yang lebih terarah, bukan sekadar statistik tahunan.
Kelima, mengubah indikator kinerja reforma agraria. Selain menghitung bidang dan hektare, pemerintah perlu mengukur perubahan penguasaan tanah, penyelesaian konflik, peningkatan produktivitas, peningkatan pendapatan penerima, serta keberlanjutan pemanfaatan tanah.
Dengan demikian, angka enam juta lebih bidang redistribusi tidak berhenti sebagai statistik keberhasilan, tetapi menjadi titik awal untuk mengukur perubahan sosial-ekonomi yang lebih nyata.
Keadilan Agraria adalah Ukuran Akhir
Pada akhirnya, reforma agraria bukan semata persoalan teknis pertanahan. Tanah memiliki dimensi ekonomi, sosial, budaya, dan identitas. Karena itu, kebijakan pertanahan tidak dapat hanya dilihat dari perspektif kepastian administratif. Ia harus dilihat dari pertanyaan yang lebih besar: siapa yang memperoleh manfaat dari tanah dan bagaimana manfaat tersebut didistribusikan secara adil?
Di sinilah konsep keadilan agraria menemukan maknanya.
Kehadiran BRAN memberikan kesempatan untuk menghubungkan kembali berbagai program yang selama ini berjalan dalam ruang sektoral. Capaian redistribusi memberikan modal awal. Data Sensus Pertanian menunjukkan kelompok yang membutuhkan perhatian. Data konflik menunjukkan persoalan yang belum selesai. Dan pengakuan pemerintah mengenai pentingnya access reform menunjukkan bahwa transformasi reforma agraria memang tidak cukup berhenti pada pemberian tanah.
Tantangannya sekarang adalah menyatukan semuanya.
Kepala BRAN Sudah Dilantik, Kini Rakyat Menunggu
Kepala BRAN sudah dilantik. Lebih dari enam juta bidang tanah telah ditetapkan untuk redistribusi. Jutaan petani masih menguasai lahan kurang dari setengah hektare. Ratusan konflik agraria masih terjadi setiap tahun. Angka-angka tersebut bukan untuk dipertentangkan. Justru angka-angka itu menunjukkan bahwa reforma agraria memiliki dua wajah sekaligus: ada capaian yang harus diapresiasi, tetapi ada pekerjaan struktural yang belum selesai.
Karena itu, pertanyaan kepada Kepala BRAN bukan sekadar apakah siap menjalankan program.
Pertanyaannya lebih besar: Apakah Badan Reforma Agraria Nasional siap mengubah cara negara memandang dan menyelesaikan persoalan agraria? Apakah reforma agraria akan tetap dinilai dari jumlah bidang yang didistribusikan, atau mulai dinilai dari berapa banyak ketimpangan yang berkurang? Apakah konflik akan sekadar didata, atau benar-benar diselesaikan? Apakah petani hanya menerima tanah, atau memperoleh akses untuk menjadikannya sumber kehidupan?
Di sinilah kesiapan Badan Reforma Agraria Nasional akan diuji. Sebab reforma agraria tidak akan dikenang karena banyaknya rapat, regulasi, atau sertifikat yang diterbitkan. Ia akan dikenang ketika rakyat merasakan bahwa tanah tidak lagi menjadi sumber ketimpangan dan konflik, tetapi benar-benar menjadi sumber penghidupan, kesejahteraan, dan keadilan.
Kepala Badan Reforma Agraria Nasional sudah dilantik. Kini yang ditunggu rakyat bukan siapa yang memimpin reforma agraria, melainkan apakah negara akhirnya mampu menghadirkan keadilan agraria.
